2012年-電子商務法制－資訊傳播法制

在數位匯流的帶動下，世界各國無不致力降低廣電業者跨業競爭和市場參進障礙，適時降低法規管制，以符合通傳產業發展的特質。作為我國資訊傳播法制最重要的機關：國家通訊傳播委員會，為了達成其組織法所揭示的「落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力」等使命，國家通訊傳播委員會提出「建構及維護公平競爭、健全發展、多元普及之優質通訊傳播環境」此一願景，並在「促進通訊傳播健全發展、維護國民權利、保障消費者利益、提升多元文化」四大施政主軸下，規劃並推動相關措施，以積極改善並提升整體通訊傳播市場與環境，希望能帶領國人進入新的優質生活境界。

其中，關於完備資通訊傳播法制部分，國家通訊傳播委員會依據2010年行政院核定的數位匯流發展方案，致力於「營造數位匯流新環境，架構導向層級化發展」法規環境，擘劃數位匯流法規藍圖，目前將分為兩階段修正資通訊重要規範。其中在第一階段，規劃完成廣電三法及電信法修法草案之擬定，送請立法院審議；其後於第二階段，使相關草案經立法院審議通過。透過兩階段修法，第一階段將可促進跨媒體匯流服務，解決個別法律實務面臨匯流、跨業障礙的迫切問題，而第二階段的修法，則可望營造數位匯流新環境，排除第一階段未能完成之障礙，架構導向層級化發展。預期可產生促進寬頻匯流發展、提升資源使用效能、傳播媒體多元發展、調和既有監理機制、強化產業有效競爭、維護公眾安全權益等效益。

近年來，由於數位科技的快速發展，通訊、傳播二領域因數位化而日趨匯流，服務樣貌不斷推陳出新。為因應此一科技發展趨勢並有效兼顧國民權益、消費者利益及產業發展，2011年至2012年，國家通訊傳播委員會更提出若干重要的法律修正案，期透過相關修法，彈性提供廣電事業釋照方式、落實國際人權公約保障人權意旨、有效提升通訊傳播監理的效能、強化公眾視聽權益保障、擴大有線系統經營者經營區及鼓勵新進業者進入市場、鼓勵電信事業提供匯流服務，並達到健全電信產業發展競爭規範的目標。

（一）提出「電信法」修正草案送請立法院審查

2012年7月30日行政院正式提出「電信法」修正草案，並報請立法院進行審議。近年來，隨著科技的進步，資訊、通信及傳播已呈現多面向的匯流發展趨勢，2010年12月8日行政院頒布的「數位匯流發展方案」中，在「調和法制環境」部分，將採二階段修法，第一階段為促進跨媒體匯流服務，解決個別法律實務面臨匯流、跨業障礙的迫切問題；第二階段則置重於營造數位匯流新環境，排除第一階段未能完成的障礙，架構導向網路、平台及內容之層級化發展。因此第一階段規劃使電信與廣電產業分別修法，以解決個別法律實務面臨匯流、跨業障礙的迫切問題為目標。

2012年7月30日行政院報請立法院審議之版本，定位為第一階段修法，最主要目標讓電信事業可以推動新服務，而涉及層級化規管的整體架構調整部分，將另於第二階段修法時提出檢討。

觀察電信法修正草案內容，主要有以下五大修正重點：

1、鼓勵電信事業提供匯流服務，並明定匯流服務管制規範

目前電信事業的網路，除以往提供的語音或數據傳輸服務外，也提供影音視聽服務。在數位匯流趨勢下，應當鼓勵電信事業充分有效發揮其網路效益，以建立電信事業經營視聽服務相關機制，促使網路、內容服務提供者有更多發展之機會。

為鼓勵新媒體服務及相關視聽內容產業之發展，對於新興萌芽視聽產業給予較寬鬆之營運監理環境，草案增訂電信事業提供視聽媒體服務相關機制。另外，電信事業也可以自行或與其他電信事業、廣播電視事業合作，提供組合或套裝資費服務，提供消費者多樣化的選擇。

2、促進固網業務的有效競爭 

鑒於固定通信網路業務市場主導者所擁有的管線基礎設施，多數均為改制前「電信總局」時代，以國家整體力量花費數十年時間建置完成，而且固網的建設較為困難，固網業務開放民間經營10年後，固網市內網路業務，仍為幾近完全獨占的市場。

為促進固網業務的有效競爭，以及促進公共資源之有效利用，草案規定於符合法定條件時，主管機關得命固定通信網路業務市場主導者，進行業務功能分離，或應向其他第一類電信事業及廣播電視事業，提供管線基礎設施之共用服務。

3、強化對第一類電信事業市場主導者的資費管制

第一類電信事業市場主導者各項服務資費，對於其他電信事業而言，著實產生相當的價格影響力，因此草案規定在其首次訂價時，應慎重考量其成本及合理利潤，並參考國際或國內類似服務之價格標準加以訂定。此外，草案亦規定第一類電信事業市場主導者的資費，於訂定或調整依法送主管機關核定時，認為有違反法律強制或禁止規定，或濫用市場地位的情形，將授與主管機關必要時得參考國際或國內類似服務之價格標準逕行核定之權限。

4、強化網路內容的管制規範

隨著上網方式的多元化，針對利用電信網路上網，而向不特定多數人提供違反法律強制或禁止規定內容的情況，草案規定電信事業應於技術可行的前提下，依據依法定主管機關的行政處分，立於行政助手之地位，暫停行為人使用網路、移除不法內容或採取其他適當的措施。例如提供妨害公共秩序、善良風俗的內容，電信事業在技術可行之前提下，亦得以契約機制，停止其使用網路、移除內容或為其他適當措施。此外，草案也課予經營視聽媒體傳輸平台業者，針對提供或播放的內容，負有資訊揭露義務，以及避免兒童及青少年觀看限制級內容，以減少消費爭議的發生，並維護兒少身心之健全發展。

5、強化資訊安全管理

為了達到資通安全防護的全面化，草案規定對於民眾隱私保護影響重大之電信事業，應建立資通安全管理機制，並且應強化電信事業資通安全的防護能力，建立適當之資通安全防護及偵測設施，以防止日益頻繁的資安事件出現。

（二）提出「通訊傳播基本法」修正草案報行政院審議

現行的通訊傳播基本法於2004年1月7日公布施行，依據通訊傳播基本法第3條的立法說明，通訊傳播之整體資源規劃，必須與行政院所屬機關相互協調，而且產業的輔導與獎勵，也必須考量國家產業之發展方向，以掌握特定產業之商機，上述兩項業務，不宜劃歸國家通訊傳播委員會處理，應由行政院所屬機關依其業務職掌負責辦理。故就通訊傳播基本法第3條內容而言，似認為國家通訊傳播委員會，並非行政院所屬機關。

惟依據司法院釋字第613號解釋理由書意旨，認為國家通訊傳播委員會亦屬於行政院所屬機關，國家通訊傳播委員會就管轄業務作成的具體個案，享有專業自主決定權，但是抽象的政策領域，大法官解釋則不認為國家通訊傳播委員會享有獨立自主的空間。

為了從制度上根本解決爭議，同時考量國家通訊傳播委員會現階段主管的作用法數量眾多，而其他部會主管之法令，亦有涉及國家通訊傳播委員會權限者，如於各該法令辦理修法作業，除修法作業冗長複雜之外，亦恐發生各個法律條文修正公布生效時間不一致的情形，甚至出現審查結果不一致的狀況。為解決相關問題，國家通訊傳播委員會已擬具「通訊傳播基本法」部分條文修正草案，並於2012年7月31日送請行政院審議。

觀察修正草案內容，主要有以下五大修正重點：


1、於修正條文第1條明定通訊傳播為人民表達思想與言論的重要媒介，應當作為落實民主政治之工具，修正了通訊傳播基本法之立法目的。

2、於修正條文第3條增訂國家通訊傳播委員會應獨立辦理通訊傳播監理業務，不受其他機關的指揮監督。同時配合實際運作情形，明訂國家通訊傳播委員會及行政院所屬其他機關，均得辦理通訊傳播整體資源的規劃，以及產業之發展、輔導、獎勵等事項。

3、考量環保已是各國高度重視的議題，修正條文第5條也增訂通訊傳播的政策與服務，應符合節能減碳及永續發展之目標。

4、於修正條文第17條增訂不服國家通訊傳播委員所為行政處分時的行政救濟程序，同時排除了行政程序法第117條規定之適用。

5、配合國家通訊傳播委員會，為依據「國家通訊傳播委員會組織法」成立，修正草案統一將原條文中的「通訊傳播委員會」，更正為「國家通訊傳播委員會」。


此外，配合通訊傳播基本法針對通訊傳播產業的發展、輔導、獎勵等事項之權責劃分，已著手進行修正，為讓機關之間，針對通訊傳播整體資源規劃、通訊傳播產業發展、輔導、獎勵分工的辦理，更有效率，並且符合大法官會議第613號解釋之意旨，國家通訊傳播委員會也擬一併檢視修正「國家通訊傳播委員會組織法」，提出「國家通訊傳播委員會組織法」部分條文修正草案，併同前述的「通訊傳播基本法」修正草案，於2012年7月31日送請行政院進行審議。

（三）提出「廣播電視法」修正草案送立法院審查

廣播電視法自1976年1月公布施行以來，共歷經七次修正。其中2003年10月24日的修正，主要目的是為了讓政府及政黨退出民營廣播及電視事業的經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂了黨政軍退出媒體條款。惟就該項規定而言，在政府或政黨違反規定、直接或間接投資廣播、電視事業時，是以廣播、電視事業為處罰對象，致使歸責對象出現不合理的情況。

此外，對於以直接、間接投資以外的其他方式，控制民營廣播、電視事業之情形，成為規範上的漏洞。而在間接投資部分，也出現諸多政府機關（構），本意僅在單純理財，於集中交易市場購買了「非廣播電視事業」的上市公司股票，但購買時不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視事業的股份，卻因現行無論直接、間接持股，一股均不得持有的規範方式，以致廣播電視事業於不知情下，構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照的結果，現行規定實有未盡合理之處。

再者，2009年3月31日立法院已審議通過「公民與政治權利國際公約」以及「經濟社會文化權利國際公約」，經總統於同年5月14日正式簽署該二項國際人權公約，而公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約的施行法，也在2009年4月22日公布，於同年12月10日施行。依兩公約施行法第8條規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進」。

由於「公民與政治權利國際公約」第19條明定維護意見自由和表達自由，為前揭公約的核心，國家對於人民的「表現自由」，應給予最大限度之保障，俾使人民得以實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能，得以充分發揮，因此除同條第3項的規範，國家有義務避免對意見自由作出不當干預。

為解決現行條文中有關黨政軍退出媒體條款規定不合理且窒礙難行之處，同時為符合上述「公民與政治權利國際公約」第19條規定，國家通訊傳播委員會已擬具「廣播電視法」修正草案，於2012年1月16日函報行政院審議，並經行政院在同年2月16日第3286次院會審議通過。行政院已於2012年3月12日以院臺科字第1010124363號函，送請立法院審議，而立法院同年3月23日第8屆第1會期第5次會議，已決議將本案交由交通委員會審查。

觀察此次提出的「廣播電視法」部分條文修正草案，其修正重點包括：


1、為維護媒體中立，解決現行規定不合理的情形，修正草案第5-1條擬將規範對象，修正為政府、政黨、其捐助成立的財團法人及其受託人。除直接投資及擔任民營廣播、電視事業發起人、董事、監察人或經理人，仍完全禁止外，在間接投資部分，就政黨、其捐助成立的財團法人及其受託人，採取較嚴格之管制方式，完全加以禁止；但在政府、其捐助成立的財團法人及其受託人，則改採實質控制理論方式，容許於一定範圍內進行間接投資，並增訂禁止以其他方式控制民營廣播、電視事業之規範。

2、為了符合「公民與政治權利國際公約」第19條規定，修正草案第21條將修正廣播、電視節目內容之禁止規定。同時，配合修正條文第21條規定款次的調整，修正相關罰則規定。

3、將於修正草案第44-1條中，明定政府、政黨、其捐助成立的財團法人及其受託人等控制民營廣播、電視事業之處罰，並將處罰對象，由現行規定的被投資之廣播、電視事業，修正為投資者，以解決現行實務運作產生的問題。

（四）審查「衛星廣播電視法」修正草案

衛星廣播電視法自1999年2月3日公布施行迄今，已逾10年，中間雖曾於2003年進行小幅度修正，然為因應通訊傳播產業匯流的發展，仍有適時檢討調整現行法律規範的必要。國家通訊傳播委員會於2011年提出最新的「衛星廣播電視法」修正草案，經行政院於2011年3月24日第3239次會議通過並送請立法院審議。國家通訊傳播委員會於2012年6月12日向立法院進行報告，現由立法院持續進行審查中。

本次衛星廣播電視法的修正，規劃將衛星廣播電視法定位為頻道管理法，朝向通傳匯流頻道管理與強化傳播問責機制的方向設計，其目的在於保障言論自由、維護媒體的專業自主和強化媒體之近用、回應社會民眾及公民團體提升節目品質的需求，以及統一不同傳輸平台之內容管制，希冀將審查機制法制化，以增進消費者權益之保護。

就草案內容而言，其重點為下列四者：

1、有條件開放商業置入性行銷與贊助

為了和國際發展趨勢同步，並為產業引入活水，草案將調整現行節目廣告化較無彈性的認定方式，衛星廣播電視法修正草案參考「歐盟視聽指令」以及英國通訊傳播管理局（OFCOM）的規範方式，導入置入性行銷及贊助相關規範，有條件鬆綁置入性行銷，但仍將禁止新聞報導及兒童節目進行置入性行銷。

另外，仍然禁止政府置入性行銷，以防止政府利用公共資源，圖利或給予某些業者特殊的機會或待遇。主要即因預算法修改規定：政策宣傳的預算不得以置入性行銷的方式為之，禁止政府以公帑不當運用媒體，因此本法更應採取嚴格立場。

2、頻道經營者對自身及對公眾負責

衛星廣播電視法修正草案的主要目標，是希望強化自律或他律，惟有在自律、他律無法發揮防弊的作用時，才由法律加以介入。為了達到上述目的，修正草案課予業者建立內部控管機制以及節目編審制度，期許頻道經營者得就其所經營之內容，自行加以規範與負責。

3、合理調整衛星廣播電視的結構

鑒於新興的媒體載具與傳輸方式推陳出新，為了避免因為不同傳輸技術而產生差別管理，對於性質相同的服務，應採取齊一之管制方式為宜。故本次提出的修正草案，特別增訂「他類頻道節目供應事業」此一概念，並且因應實務的現況，將「購物頻道」納入管理之列。

4、適度調整黨政軍退出媒體條款

與前述的「廣播電視法」修正草案相同，現行的衛星廣播電視法中，有關黨政軍退出媒體條款的規定，也存在不合理且窒礙難行之處，同時為符合「公民與政治權利國際公約」第19條規定，草案將調整黨政軍退出媒體條款，管理機制與廣播電視法修正草案相同，僅規範主體為衛星廣播電視事業。

（五）審查「有線廣播電視法」修正草案

國內現行的有線廣播電視法，制定於1993年，然該法公布施行迄今，對於有線廣播電視產業的整體市場結構及其管制架構，未曾有通盤性的修正，更遑論對於數位化趨勢，提出具體之規範。其中2003年12月雖曾小幅修正，增訂黨政軍退出媒體條款，使政府及政黨退出有線廣播電視系統經營者經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動。然而，現行黨政軍退出媒體條款的缺失，亦已詳述如前。

目前國內有線廣播電視系統經營者，總家數達到59家，除了少數都會經營區域，有二家系統經營者經營外，其餘的經營區域，皆屬獨家經營的狀況，使得有線廣播電視市場，幾乎處於無競爭之狀態。此外，形式上雖然有59家系統經營者，但實際上，卻由5家「多系統經營集團」（Multiple Systems Operator，簡稱MSO）掌控大多數系統經營者，獨立的系統經營者，僅有十餘家，目前市場的結構，已遠非當初發照時所規劃設想之狀況。另一方面，在有線廣播電視收視訂戶總數方面，自2006年達到480萬用戶後，市場成長幾乎停滯，目前國內的收視訂戶總數，約為500萬戶。

隨著數位科技的發展，有線廣播電視網路除可提供傳統電視視訊服務外，也開始提供消費者寬頻上網、多媒體加值服務及語音服務等多重功能選擇。在許多國家，除系統經營者提供多元服務，相對地，電信業者跨業提供廣播電視等影音服務，亦成為常態。電信業者及系統經營者間相互跨業提供匯流服務，讓二個原本為異業的市場，在數位匯流趨勢下，成為相互競爭之市場。此外，近年來網路電視（IPTV或INTERNET-TV）的蓬勃發展，收視人口逐步增加，也讓系統經營者面臨前所未有的競爭挑戰。如何讓有線廣播電視產業經營成長、加速數位化的推動，除了系統經營者自身的努力外，政府主管機關亦有責任創造一個有利於有線廣播電視產業茁壯發展之環境。

為了因應數位匯流發展趨勢，提升國內有線廣播電視產業競爭力，並解決黨政軍退出媒體條款的弊病，國家通訊傳播委員會於2011年提出最新的「有線廣播電視」修正草案，經行政院於2011年3月24日第3239次會議通過，送請立法院審議，國家通訊傳播委員會並於2012年6月12日向立法院進行報告，現已由立法院進行審查中。

就最新的「有線廣播電視」修正草案內容而言，主要重點為下列四者：

1、擴大經營區域，促進市場的公平競爭

因應產業的變化，此次修正草案將藉由擴大系統經營者經營區域，以及鼓勵新進業者進入市場的方式，讓系統經營者得以跨區擴大經營的規模，以與MOD等網路電視公平競爭。而其他相關配套促進市場公平競爭的措施，包括系統經營者及其關係企業，在系統播放的基本頻道數，不得超過基本頻道總數的十分之一，同時限制系統經營者的結合（包括合併、相互投資、讓與營業等情形）對象，以增加競爭業者家數，並且將公平上架等機制，亦納入此次修法的範疇。

2、創造有利數位匯流的發展環境

有線電視數位轉換的工程，極為艱鉅，各國皆面臨相同的狀況。而國內有線電視數位化的進度，事實上已遠遠落後韓、日、港等鄰近國家與地區。因此，本次修正草案，明定新進業者以及既有的系統經營者，在擴增經營區域時，必須以數位化技術提供有線廣播電視服務，而既有系統經營者的原有系統，也應於下次換照之前，完成數位化服務。換言之，現有的有線廣播電視系統，將全數完成數位化技術服務的提供。其他具體的措施，還包括鼓勵創新匯流服務、系統經營者得使用可行的技術及設備提供服務，並得利用其有線廣播電視系統提供電信服務及其他加值服務。目前5大多系統經營集團的數位化程度，落差極大，個別業者應積極投資數位終端設備，以提升數位化之程度。

3、促使消費者受惠、業者獲利

有線廣播電視法修正後，除有助於業者擴大經營區域，並加速數位化的進展外，由於同一經營區域未來將不再只有一家業者提供有線電視服務，消費者將得依據個人喜好，選擇系統經營業者；同時，業者也因為經營規模升級，將可以供應高畫質數位頻道、多媒體加值服務、寬頻上網等多種選項，提供消費者更為豐富的視訊內容、服務和功能，創造更多營業模式，藉此擴大營收來源，修正草案將有助於消費者與業者互蒙其利。

4、適度調整黨政軍退出媒體條款

與前述「廣播電視法」、「衛星廣播電視法」修正草案相同，目前有線廣播電視法中，關於黨政軍退出媒體條款的規定，存在不合理且窒礙難行之處，同時為符合「公民與政治權利國際公約」第19條規定，草案將調整黨政軍退出媒體條款，管理機制與廣播電視法修正草案、衛星廣播電視法修正草案相同，僅規範主體為廣播電視事業。

（六）增修規範加速有線電視與無線電視數位化進程

為加速數位化發展進程，國家通訊傳播委員會於2011年12月28日第460次委員會議決議通過「電視增力機、變頻機及社區共同天線電視設備設立辦法」與「有線廣播電視系統工程技術管理規則」部分條文修正草案，以強化落實無線電視及有線電視的數位化。其中，在「電視增力機、變頻機及社區共同天線電視設備設立辦法」修正部分，為了共同生活便利與公共利益所設置的社區共同天線電視設備，而相關設備的設置，未從事營業行為時，可不適用該法令規範，以達到法令鬆綁，讓自設的社區共同天線，可以提供附近地區受到建物或地形影響電視收視的住戶使用。

同時，為了因應有線電視數位化的發展，維護與保障訂戶收視品質，此次新修訂的「有線廣播電視系統工程技術管理規則」，具體規定每一數位電視頻道，在訂戶終端點及各接點傳輸訊號，以及標準畫質與高畫質節目的流量標準。同時，修正草案也增訂數位機上盒須具封鎖電視節目分級的功能，以避免兒童及青少年接觸不當的電視節目內容。

（七）擬定「電信事業網路互連管理辦法」修正草案

長期以來，國內網際網路接取服務採取的「低度管制、高度商業協商」市場機制，出現機制失靈問題，而網際網路互連機制及網際網路交換中心（IX）的效率，亦分別有失衡及交率不彰的情況，導致寬頻網路的發展，呈現停滯之現象。國家通訊傳播委員會於2012年9月5日第503次委員會議審議通過「電信事業網路互連管理辦法」部分條文修正草案，將增訂促進網際網路互連（IP peering）良性發展的具體規範。

透過本次修法，將讓業者達成免費對等互連後，因為健全的市場競爭機制，消費者將可受惠於網際網路互連費用之降低，而網際網路的內容提供者，也因受惠於成本的降低，有助於業務擴展及產品開發，於寬頻用戶、網際網路接取服務提供者及網際網路內容提供者三者之間，產生正向循環，不僅扶植國內網路內容產業的蓬勃發展，也可以促進我國寬頻網路之普及率，加速達到行政院「數位匯流發展方案」中之寬頻發展指標。